Odměňování členů zastupitelstev územních samospráv obstálo před Ústavním soudem
I nadále platí pravidlo, podle kterého je-li uvolněný člen zastupitelstva obce, kraje či hlavního města Prahy zároveň členem zastupitelstva samosprávného celku jiné úrovně, poskytne mu odměnu v plné výši pouze územní samospráva s vyšší odměnou. Druhý samosprávní celek mu poskytne již jen 0,4násobek odměny. Obstála taktéž související úprava pro neuvolněné zastupitele, kteří jsou současně na jedné straně (místo)starostové, primátoři, hejtmani či jejich náměstci a na druhé straně poslanci, senátoři či členové vlády.
Skupina 22 senátorů (navrhovatelka) se domáhala zrušení několika ustanovení, která se stala součástí právního řádu v důsledku přijetí zákona č. 57/2025 Sb. (změna zákona o platu představitelů státní moci a některých dalších zákonů). Přijetím napadené úpravy byl zaveden princip, podle něhož je-li uvolněný člen zastupitelstva obce, kraje či hlavního města Prahy zároveň členem zastupitelstva samosprávného celku jiné úrovně, poskytne uvolněnému členu zastupitelstva odměnu v plné výši pouze ten samosprávný celek s vyšší odměnou. Druhý z obou samosprávných celků mu poskytne odměnu ve výši 0,4násobku výše odměny, kterou by mu jinak jako členovi zastupitelstva poskytoval. Obdobně novela postupuje i ve vztahu k neuvolněnému členu zastupitelstva obce, který vykonává funkci starosty (resp. primátora či hejtmana) či místostarosty (resp. náměstka primátora či náměstka hejtmana) a je zároveň členem zastupitelstva samosprávného celku jiné úrovně. Do třetice pak napadená úprava tímto způsobem snižuje i odměnu poskytovanou neuvolněnému členu zastupitelstva, který vykonává funkci starosty (resp. primátora či hejtmana) či místostarosty (resp. náměstka primátora či náměstka hejtmana) a je zároveň poslancem, senátorem či členem vlády. Kromě namítaných vad legislativního procesu (nepřípustného přílepku) navrhovatelka tvrdila mimo jiné, že právní úprava porušuje právo na spravedlivou odměnu za práci zaručené čl. 28 Listiny základních práv a svobod.
Plénum Ústavního soudu (soudce zpravodaj Martin Smolek) však návrh zamítlo. Snížení jedné z odměn zastupiteli územního samosprávného celku při souběhu funkcí v rámci územní samosprávy nezasahuje do samotné podstaty žádného základního práva chráněného Listinou základních práv a svobod, ani do práva na samosprávu chráněného Ústavou. Takové opatření není neústavní, protože sleduje legitimní cíl, kterým jsou úspory v rozpočtech územních samosprávních celků. Tohoto cíle zákon dosahuje racionálními prostředky, proto Ústavní soud nemohl derogačně zasahovat (tedy zákonnou úpravu zrušit).
Nejprve Ústavní soud vyložil, proč o přílepek nešlo. Předmětem původní i napadené úpravy byly odměny představitelů veřejné moci hrazené z veřejných rozpočtů. Společným prvkem původního vládního návrhu zákona a pozměňovacích návrhů byla snaha o úspory v rámci prostředků vynakládaných na tyto odměny. I účel původního znění a pozměňovacích návrhů je proto totožný.
Podle čl. 28 Listiny zaměstnanci mají právo na spravedlivou odměnu za práci. I odměna uvolněných členů zastupitelstev územních samosprávných celků přitom spadá do působnosti práva na spravedlivou odměnu za práci. Uvolněním zastupitele pro výkon veřejné funkce se rozumí jeho uvolnění z případného pracovněprávního vztahu, který by jinak vykonával či mohl vykonávat. Na místo odměny (mzdy, platu) mu náleží odměna za výkon veřejné funkce, pro niž byl zastupitel uvolněn.
Práva na spravedlivou práci se lze podle ústavního pořádku domáhat pouze v mezích zákonů, které tato ustanovení provádějí. Ústavní soud provedl test racionality a dospěl k závěru, že napadená úprava se samotné podstaty práva na spravedlivou odměnu za práci nedotýká. Ačkoliv ustanovení nově omezují odměny jednotlivců jako uvolněných členů zastupitelstev na 40 % výše, která by jim jinak náležela, nesnižují jejich odměny plynoucí ze souběžně vykonávané druhé placené funkce v rámci samosprávy. Ostatně navrhovatelka ani netvrdí, že by došlo k zásahu do samotného jádra tohoto základního práva. Úprava dále sleduje legitimní cíl (úspory veřejných financí, konkrétně finančních prostředků v rozpočtech územních samosprávných celků), a v tomto ohledu před Ústavním soudem neobstál argument navrhovatelky, podle které může dojít ke snížení motivace pro kumulaci funkcí. Úprava je z hlediska dosažení úspor (tedy deklarovaného cíle) rozumná. Prostřednictvím napadených ustanovení lze zjevně úspor dosáhnout.
Napadenými ustanoveními nebylo zasaženo do právní jistoty ani do legitimního očekávání dotčených členů zastupitelstev. Jejich prostřednictvím nedochází ani k zásahu do práva na přístup k voleným a jiným veřejným funkcím za rovných podmínek podle čl. 21 odst. 4 Listiny. Od podmínek přístupu k veřejné funkci (tedy podmínek, za nichž se lze o určitou funkci ucházet a v případě úspěchu v ní setrvat), je totiž třeba odlišit podmínky, za nichž má být příslušná veřejná funkce vykonávána. Ty už pod čl. 21 odst. 4 Listiny nespadají. Ústavní soud si je vědom, že odměny za výkon veřejných funkcí mohou sloužit i k tomu, aby byl zajištěn rovný přístup k těmto veřejným funkcím pro všechny občany bez ohledu na jejich majetek. Úprava ale zjevně nemůže omezit přístup jednotlivců k veřejným funkcím podle majetku (a to ani nepřímo), protože neomezuje odměny plynoucí z funkce, z níž plyne zastupiteli vyšší odměna, ale až z funkce „druhé“.
Napadená ustanovení také nijak nezasahují do práva na samosprávu. Jejich zrušení by nemělo za následek, že by územní samosprávné celky mohly samy posuzovat výši odměny členů svých zastupitelstev, u nichž došlo k souběhu funkcí, ale to, že by jim musely poskytovat odměnu v plné výši (jak plyne ze zákonné úpravy a nařízení vlády k jejímu provedení). Určování výše odměny zastupitelů do kompetence samospráv nespadá nyní, a nespadalo by do ní ani tehdy, pokud by napadená úprava byla zrušena.
Úpravou nedochází k porušení práva na rovné zacházení. Ústavní soud hodnotil jako srovnatelné skupiny členy zastupitelstev vykonávající souběžně funkce na různých úrovních území samosprávy (na straně jedné) a členy zastupitelstev, kteří současně vykonávají odlišné veřejné funkce, jsou zaměstnanci nebo jsou jinak výdělečně činní v soukromé sféře, na druhé straně. Napadená úprava není založena na podezřelém kritériu. Navíc zasahuje toliko do práva na spravedlivou odměnu za výkon práce, jehož se lze domáhat pouze v mezích prováděcích zákonů, a zákonodárce tak má při přijímání této právní úpravy široký prostor pro uvážení. Z tohoto pohledu postačí, že je právní úprava k dosažení vymezeného cíle v racionálním vztahu.
Několik namítaných nedostatků legislativní techniky napadené právní úpravy rovněž nevedlo ke zrušení úpravy, protože nenabyly patřičné intenzity. Žádný z namítaných nedostatků legislativní techniky u napadených ustanovení neporušuje ústavní pořádek a současně extrémně nenarušuje základní požadavky na zákon v podmínkách právního státu.