Rozpočtové určení daní (pro kraje)
Zákon o rozpočtovém určení daní (RUD), zákon č. 243/2000 Sb., vymezuje daňové příjmy krajů a daňové příjmy obcí v zásadě tím, že stanoví podíly státu, krajů a obcí na výnosech některých daní. Zjednodušeně řečeno, jde v podstatě o dva postupné kroky v rozdělování daňových výnosů. První dělení stanoví podíl obcí (25,93 %) a krajů (10,23 %) na celostátním výnosu sdílených daní, zbytek zůstává státnímu rozpočtu.
Druhé dělení spočívá v rozdělení příslušných podílů mezi jednotlivé obce a jednotlivé kraje. Jednotlivým obcím (celkem 6250), opět zjednodušeně, náleží z jejich podílu výnos, stanovený na základě několika kritérií (rozloha, počet obyvatel, počet žáků ve školách), přičemž nejvyšší váhu má počet obyvatel. Jednotlivým krajům (celkem 14), zase zjednodušeně, náleží z jejich podílu procentní podíl – od 3,183684 % pro Prahu až po 13,774311 % pro Středočeský kraj.
Zatímco první dělení vyjadřuje především vztah centrálních a územních kompetencí mocenských orgánů, druhé dělení je výrazem vzájemných lokálních a regionálních vztahů jednotlivých územně samosprávných celků. Dělba výnosů daní mezi obcemi prochází od roku 2000 postupným vývojem a změnami dílčích kritérií. Oproti tomu koeficienty rozdělování mezi jednotlivé kraje jsou od počátku nastaveny téměř beze změny.
Návrh RUD pro kraje
Rozpočtové určení daní je pro každou samosprávu důležitým tématem, zvláště u obcí, kde daňové příjmy tvoří rozhodující část jejich příjmů. Zejména v druhém dělení jde o zvlášť citlivé otázky, protože jakákoliv změna kritérií znamená, že některým typům obcí se příjmy zvýší a jiným sníží. Zatímco u více než šestitisícové množině obcí zpravidla změny projdou většinovým souhlasem, u 14 krajů zatím shoda na změně podmínek RUD nenastala, přestože návrhů bylo několik.
V současnosti byl publikován návrh rozpočtového určení pro kraje, zpracovaný Centrem veřejných financí na Fakultě sociálních věd Univerzity Karlovy v Praze. Podle předkladatelů současné zafixované krajské podíly nelze věcně obhájit. Koeficienty byly nastaveny v letech 2001 a 2005 bez jasně doložitelné vazby na objektivní faktory a od té doby nebyly revidovány. Rozdíl v příjmech z RUD na obyvatele mezi Jihomoravským krajem a Krajem Vysočina tak v současnosti dosahuje téměř dvojnásobku, aniž by to odpovídalo nákladové náročnosti veřejných služeb nebo ekonomické výkonnosti.
Jak již bylo naznačeno, jakákoli reforma nutně znamená relativní redistribuci. Očekávat shodu reprezentací všech krajů proto není na místě, žádný kraj nebude prosazovat změnu, která je pro něj relativně méně výhodná. Negativní vnímání změny lze zmírnit dvěma způsoby: pozvolným náběhem nebo zvýšením celkové alokace.
Vhodně nastavený postupný náběh by umožnil reformu bez nominálního poklesu příjmů ve všech krajích. Tomu napomáhá období hospodářské konjunktury, kdy daňové výnosy reálně rostou. Druhou cestou je rozšířit objem krajského RUD, aby redistribuce probíhala „nad hranou“ dnešních příjmů.
Pro zvýšení celkové alokace mohou existovat dva legitimní argumenty: prokázané podfinancování nebo motivační vliv RUD pro zvýšení celkového výběru. První důvod, tedy prokázanou nedostatečnost dnešních příjmů, v dostupných datech není vidět. Druhým důvodem může být zavedení motivační složky navázané na hospodářský růst. Pokud by taková motivační složka fungovala, a tedy zvyšovala motivaci k ekonomické aktivitě, nemusel by vyšší podíl kraje znamenat nižší příjem státního rozpočtu. V dlouhodobém horizontu by naopak zvyšovala i příjem státu.
Reforma krajského RUD musí být konstruována souběžně se změnou obecního RUD. Historické městské okresy (Praha, Brno, Ostrava, Plzeň) mají dosud vyšší váhu v obecním RUD. U Prahy je to zjevně kompenzováno významně nižším podílem na krajském RUD. Navrhuje se přesun části jejího obecního RUD do krajského tak, aby nemusela mít ve výpočtu výjimku. U ostatních krajů není tato kompenzace zcela zjevná, proto se návrh kloní k ponechání příslušných objemů v obecním RUD.
Tři vrstvy RUD
Každý návrh RUD má tři vrstvy: rovnoměrnou distribuci dle počtu obyvatel, rozdílnou nákladovou náročnost a explicitní politické priority.
Základem musí být populační princip – stejný díl daňového výběru pro každého občana. Druhá vrstva koriguje objektivní rozdíly v nákladech dle specifických podmínek kraje s cílem zajistit stejnou kvalitu veřejných služeb pro každého nehledě na bydliště. Třetí vrstva sleduje politické cíle, především kohezi nebo podporu ekonomické aktivity.
Empirická analýza identifikuje v zásadě jediný nákladový faktor s dodatečnou vysvětlující schopností vedle populace: délku silnic, resp. rozloha kraje. Délka silnic a rozloha kraje jsou silně korelované a ve výpočtu v podstatě zaměnitelné. Žádný jiný faktor (mosty, dopravní intenzita, ZZS, demografie, zdravotnictví, sociální služby) dle regresní analýzy signifikantně nevysvětluje výši výdajů. Neznamená to, že jiné faktory neexistují, ale jejich zahrnutí do výpočtu nezlepší distribuci. Pouze u vzdělávání funguje lépe než počet obyvatel počet žáků studujících ve školách zřizovaných krajem – kvůli vysoké vyjížďce středoškolských studentů ze Středočeského kraje do Prahy.
Vzhledem k vysoké korelaci většiny zvažovaných ukazatelů s populací nebo rozlohou lze každý návrh zjednodušeně rozdělit do tří vah: populační faktory, faktory spojené s rozlohou a „politické priority“.
Tento rámec usnadňuje porovnávání návrhů a jejich dopadů a brání tomu, aby se za zdánlivě pestrou sadou kritérií skrývala jinak jednoduchá, ale přitom hodnotově zatížená struktura. Složité vzorce s mnoha proměnnými nevytvářejí spravedlivější rozdělení, ale složitější a méně transparentní systém.
Motivační složka
V zahraniční diskusi je zásadním konceptem vazba mezi místem daňového výběru a místem využití vybraných prostředků, tzv. motivační složka.
V Česku dnes taková vazba prakticky neexistuje, diskusi o jejím posílení je třeba zahájit. Návrh Centra veřejných financí ukazuje technickou proveditelnost, pracuje se změnou daně z příjmu právnických osob (DPPO) v čase a s daní z příjmu fyzických osob (DPFO) od osob samostatně výdělečně činných (OSVČ). Po zavedení jednotného hlášení zaměstnavatele se možnosti dále rozšíří – evidence zachytí místo výkonu práce, nikoli jen sídlo firmy. Podstatný je dynamický prvek, tedy odměňování zvýšení výběru v čase, nikoli absolutního výběru, což by v případě DPPO nutně zvýhodňovalo ekonomická centra. U DPFO od OSVČ je možné ponechat v místě výběru plných 10,23 % (část výběru náležející krajům) a nad to až 100 % meziročního navýšení.
Koeficienty a dopady
Váha jednotlivých koeficientů ve výsledném scénáři návrhu RUD pro kraje kombinuje počet obyvatel (55–59 %), délku silnic (24 %), počet žáků krajských škol (15 %) a daňový výběr (2–6 %). Váhy pro silnice a žáky odpovídají současné struktuře výdajů a relativní významnosti těchto faktorů dle regresní analýzy.
Celkové dopady ve variantě se souběžnou úpravou obecního RUD pro Prahu by se u krajů pohybovaly od −1,3 mld. Kč pro Kraj Vysočina (−14 %) po +2,3 mld. Kč pro Jihomoravský kraj (+18 %).
Podle materiálů Centra veřejných financí